COP29的资金博弈：气候变化的“南北大战”

　　中国新闻周刊记者：霍思伊

　　发于2024.12.16总第1168期《中国新闻周刊》杂志

　　这是联合国气候谈判历史上最戏剧性的时刻之一。

　　当地时间2024年11月24日凌晨2时40分，阿塞拜疆首都巴库，“加时”超30小时后，联合国第29届气候大会(COP29)主席穆赫塔尔·巴巴耶夫终于敲槌宣布，本届大会最受关注的资金目标决议草案通过：发达国家承诺到2035年每年向发展中国家提供“至少3000亿美元(折合人民币2.18万亿元)”的气候资金。

　　按照惯例，落槌之前，主席要象征性地问一句：“有没有反对？”但巴巴耶夫略过了这句话。随即，率先要求发言的古巴代表第一句就是：“我要很明确地说，我们不同意！”随后发言的印度代表愤怒地说：“我们对这一结果非常非常地失望。”巴库的深夜在此刻点燃。

　　发生在里海之滨的这一幕与我们有何关系？在中国，刚过去的“史上最暖11月”，全国平均气温5.5℃，为1961年以来历史同期最高，南方多地甚至首次出现30℃高温。全球范围，有气象记录以来，2024年又成为新的“最热一年”。

　　COP29召开前不久，10月29日，西班牙在一天之内下了一年的雨，洪灾造成200多人遇难。南部非洲正经历持续数月的极端干旱和“几十年来最严重的粮食危机”。正如美国气候特使约翰·波德斯塔在COP29开幕日发布会上所说：“今年，全世界每个国家都在经历由气候危机定义的生活。”

　　人类作为一个整体，需要携手面对各种极端天气气候事件，共同推进能源转型，但这需要大量资金。2024年11月11日—24日在阿塞拜疆召开的COP29的首要任务，就是达成新的气候资金集体量化目标(NCQG)。主席国阿塞拜疆提出“增强雄心”和“促进行动”两个核心主题。

　　中国气候变化事务特使刘振民对《中国新闻周刊》指出，从整个谈判过程到最后闭幕，雄心与现实“结合”的结果，就是只有现实缺乏雄心，“换句话说，雄心不足本身，就反映出当今世界一种深刻的政治经济现实”。

　　这样的现实下，全球气候合作该何去何从？

　　从“3000亿”到“至少3000亿”

　　COP29的最后几天充满混乱。原定11月22日闭幕，但直到当晚，主席国仍没有公布确切的闭幕时间，谈判代表、非营利性组织(NGO)与媒体只能紧盯着散落在会场各处的滚动大屏。到了23日晚8时，会场大门突然打开，人们带着怀疑涌入其中。此时，关于NCQG的最终案文还没有公布。

　　NCQG的源头是2009年的哥本哈根气候大会，当时发达国家承诺到2020年每年筹集1000亿美元用于支持发展中国家的气候行动，截止时间延续至2025年。但根据经合组织(OECD)测算，直到2022年发达国家才首次完成这一目标，当年为发展中国家提供的气候资金为1159亿美元。按照《巴黎协定》要求，今年的气候大会上，各方必须就2025年后新的资金目标达成一致，也因此，COP29又被称为“气候融资大会”。

　　这届气候大会上，发展中国家提出了1.3万亿美元的资金需求。然而，22日下午3时左右，在本应闭幕的时间，发达国家才给出首个明确的资金承诺数字：2500亿美元。肯尼亚气候变化特使兼非洲谈判团主席阿里·穆罕默德立刻发表公开信称“完全不可接受”，“仅就气候适应而言，我们就需要4000亿美元”。

　　穆罕默德的立场可以理解。就在两天前，场内已有传言称资金目标可能是2000亿美元。在发展中国家代表举行的新闻会上，穆罕默德说：“这是一个巨大的玩笑。”几天后，这一玩笑成真了。有智库观察员说：“这甚至不是玩笑，而是一种侮辱。”

　　发展中国家并非“狮子大开口”。2024年9月，《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)更新了发展中国家的资金需求报告，测算表明，发展中国家到2030年累计需要5.01万亿—6.85万亿美元来支持其气候行动，这相当于每年约1.3万亿美元。此外，联合国气候资金独立高级别专家组(IHLEG)的测算表明，到2030年，发展中国家每年需要的2.4万亿美元气候融资中，至少1万亿美元应来自外部资金。

　　充分的资金是气候行动的前提。联合国环境规划署近期发布的一份报告将各国应对气候变化的承诺与实际情况进行了比较，结果显示，如果各国不采取更多减排行动，本世纪内全球气温将上升2.6—3.1℃，远远超出“1.5℃临界点”，引发不可逆转的灾难性后果。

　　在巴库的海滩上，气候变化的后果以具象化的方式呈现在全球访客面前。一头15米长的巨大抹香鲸“尸体”在岸边搁浅着。它的身体血迹斑驳，散发腐烂的气息。走近后仔细看，发现这是一个由艺术家制作的仿真模型，气味来自旁边暗藏的一桶桶腐烂的鱼。就在2020年，6000多只死亡的海豹被冲上了阿塞拜疆海岸。

　　“Trillions! Not billions! (要万亿！不要千亿！)”越接近谈判的冲刺时刻，会场内这样的抗议声越响亮。然而，另一重现实是，发达国家“几乎不可能”将资金承诺从过去的1000亿美元一下子提升到万亿级，“即使承诺了也根本做不到”，伊曼纽尔·盖兰对《中国新闻周刊》说。他是欧洲气候基金会的全球政策执行董事，曾担任法国气候谈判大使的特别顾问，是《巴黎协定》的主要起草者之一。

　　他指出，特朗普胜选后，美国大概率会再度退出《巴黎协定》。这意味着，NCQG框架下，美国未来四年的资金贡献将接近于零。这对谈判产生了严重影响，“没有国家愿意补上美国的坑”。同时，欧洲自身的处境也很艰难，很多国家正在进行财政整顿，公共预算捉襟见肘。

　　23日下午，一份未对外公开的NCQG案文形成于全体代表团团长大会上，承诺数字从2500亿上升到3000亿美元。盖兰认为：“这个时间点，发达国家很难再超越这个数字了。”但是，对于仅仅增加500亿美元的提议，最不发达国家(LDCs)和小岛屿发展中国家(SIDS)的代表们表示“绝无法在这个基础上进一步谈”，进而离席。

　　几小时后，COP29演变为一场边谈边闭幕的气候大会。闭幕式正式开始时，围绕资金目标的具体数字，发达国家与发展中国家间仍有巨大分歧，经过两次中途休会，最终草案才在午夜姗姗来迟：发达国家在数字上没有让步，只是措辞上进行了微小调整，从“3000亿美元”调整为“至少3000亿美元”，同时承认1.3万亿是大家共同努力的方向。

　　刘振民表示，中方对此感到失望。“这次大会对资金问题解决得并不彻底。我们最担心的是，由于资金承诺不到位，下一步会影响到发展中国家的能源转型以及加强气候适应与减缓的能力建设。”

　　“杯水车薪，3000亿美元的象征意义大于实际意义。”能源基金会首席执行官兼中国区总裁邹骥对《中国新闻周刊》强调，如果按每年的通货膨胀率去折算，3000亿并非过去1000亿的3倍，可能只有1—2倍。据《卫报》估算，到2035年，今天承诺的资金可能还会贬值约20%。再考虑到上一轮资金承诺2009年做出后，到2022年才首次勉强兑现，对于3000亿何时才能落实，邹骥同样表示悲观。

　　不过，在盖兰看来，从“3000亿”到“至少3000亿”的变化，表明了一个重要事实：3000亿美元只是一个下限，而非终极目标。接下来，人们必须立刻讨论，如何寻找更多资金以缩小3000亿与1.3万亿间的差距。

　　这也是在最后关头补充的NCQG决议：主席国宣布开启“巴库至贝伦1.3万亿路线图”。巴西城市贝伦是明年COP30的举办地。“显然，COP30也将是一次气候融资大会。”盖兰说。

　　“谁应该活着？谁应该死去？”

　　1000亿、3000亿或1万亿美元，对深谙国际金融体系规则的英国经济学家阿代尔·特纳而言，只是数字游戏，更关键的是资金内容。

　　“是公共资金还是私人融资？包括更广泛的投资吗？有多少是赠款和贷款？这笔钱是用来支持损失和损害，还是气候适应？”特纳曾担任英国金融监管局主席、英国气候变化委员会主席，目前任国际智库能源转型委员会主席。COP29第一周谈判快结束时，他就对《中国新闻周刊》表达了更深层的担忧：“上一轮1000亿美元的教训是，只有我们清楚这些气候资金的含义，才能发挥它的价值，如果这次还像上次一样模糊不清，未来我们就无法弄清资金是否兑现。”

　　他不幸言中。最终通过的NCQG案文对资金内容的界定是：“来自公共资金、私人融资、多边和双边等各类广泛的资金来源。”这是一种宽泛、多层次的融资模式，与2009年在哥本哈根大会上的承诺别无二致，并且没有提及其中有多少是公共资金——这正是发展中国家最希望明确的一点。“这实际上弱化了发达国家提供资金的硬性义务，是一种缺乏雄心的承诺。”刘振民评论。

　　为何公共资金在国际气候资金中显得尤为重要？盖兰介绍，相较能触达国际资本市场的中等收入发展中国家，最不发达国家更容易受到气候变化影响，但获取气候资金的成本却更高。

　　OECD对2013—2022年发达国家调动气候资金的统计表明，只有2.8%的国际气候融资流向了小岛屿发展中国家，18%流向了最不发达国家。而在有限的流向最不发达国家的气候资金中，多数用于旨在减少温室气体排放的减缓项目，只有少数流向气候适应，这是因为80%以上的资金形式都是贷款，对缺乏直接短期回报的适应项目不感兴趣，而且其中相当一部分是非优惠性贷款，这进一步加重了很多发展中国家的债务负担。

　　数据分析看起来有点复杂，但如果亲自来到太平洋深处的马绍尔群岛，立刻就能对适应资金匮乏的后果产生“切肤之痛”。作为全球受气候变化影响最严重的国家，这个由29个珊瑚环礁和5个岛屿组成的岛国正在“死去”。由于最高海拔仅2米，世界银行2021年发布的预测称，海平面上升1米，马绍尔群岛首都40%的建筑物将被永久淹没。

　　为应对气候威胁，马绍尔群岛制订了国家适应计划，包括修建海岸防御设施，提高楼层与土地高度，建造人工岛以及大规模人口重新安置规划等措施。马绍尔群岛气候特使凯西·杰特尼尔-基吉纳对《中国新闻周刊》说，这些至少需要数十年时间完成的复杂适应措施，无法靠贷款和零碎分散的资金运作，需要长期稳定的计划性资金，“这就是为什么我们更希望获得赠款和优惠性资金，而不是每开展一个项目，都要至少等两年，过去我们花了相当长的时间在申请与等待上”。

　　因此，发展中国家不仅希望新的资金承诺对公共资金占比有明确规定，而且强调公共资金的形式应以赠款和长期低息贷款为主，最好能制定明确的减缓、适应和损失与损害资金目标。据OECD统计，1000亿美元气候融资中，赠款数额仅占28%，只有不到三分之一的资金用于适应。

　　另一边，发达国家也面临公共资金的困境。自然资源保护委员会(NRDC)国际气候融资高级顾问乔·思韦茨对《中国新闻周刊》解释，政治经济局势总体不利于各国增加国际支出，许多国家的援助预算正被削减。据他测算，2025—2035年发达国家提供的双边气候资金只会以“非常微弱的幅度”增长，每年4%左右，作为对比，2013—2023年十年间的双边资金增长率约为6.9%。“这是谈判中发达国家对于公共资金承诺很谨慎的原因。”

　　事实上，这也是未来一个时期全球气候合作绕不开的主要挑战。邹骥指出，从更大的全球经济图景来看，西方世界在2008年金融危机之后开始逐渐出现严重的赤字问题，美国、欧盟内部都面临结构性经济矛盾，这和《公约》诞生时的20世纪90年代已不可同日而语。

　　除了还债，受俄乌冲突影响，很多发达国家增加了国防军事开支，再加上能源危机，公共财政中真正用于官方发展援助(ODA)的资金余地越来越小。涉及公共资金承诺的落实，不仅取决于各国谈判代表或总统的意见，关键还在于议会是否批准。近几年，民粹主义与反全球化浪潮抬头，美国、欧洲议会都在整体向右转，对气候变化这类议题更加保守。

　　双边资金收缩之下，巨大的公共资金缺口只能由多边资金补上。思韦茨指出，要想确保3000亿美元能顺利实现，多边开发银行(MDB)需要在未来十年扮演更重要的角色。

　　从COP29现场各种以“MDB改革”“MDB与NCQG”等为主题的边会中，已能明显感受到这一趋势。多边开发银行在COP29开幕的次日即发表联合声明，提出到2030年为低收入和中等收入国家提供的集体年度气候融资规模将达到1200亿美元，其中420亿美元用于气候适应。

　　思韦茨给记者粗略算了一下：“如果MDB继续推动改革，并努力筹集创新的资金来源，到2035年，多边融资的规模至少能达到1700亿美元，再加上少量双边资金、《联合国气候变化框架》下的各类绿色气候基金和各种渠道调动的私人资金，3000亿美元的目标应该是可以实现的。”

　　然而，如果以能源转型为目标，无论有多少公共资金都是远远不够的，解锁更高资金目标的钥匙，是充分调动更广泛的社会资本。NGO“气候分析”创始人兼首席执行官比尔·黑尔是联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第四次评估报告的主要作者，多年来一直在为最不发达国家提供应对气候变化的建议。他对《中国新闻周刊》说，如果无法动员大规模的私人资金，能源转型就永远缺乏“真正的解决方案”，然而，如果公共资金没有大幅增加，私营资金也很难被调动，“二者之间的平衡非常重要”。

　　实际上，无论公共资金还是私人资金，不仅是资金性质的问题，而且关乎全球的气候应对与能源转型能否以真正公平的方式进行。为了“呼唤”这种公平，基吉纳写道：“让我们看看，当迈阿密、纽约、阿姆斯特丹、伦敦、里约热内卢和大阪，尝试在水下呼吸/距离你们的家乡被淹没还有数十年，但我们只剩几年或几个月……”

　　成为特使之前，她是一个诗人。目前马绍尔群岛只剩下4万多人口，过去20多年，超过五分之一的人逃离了这里。基吉纳却在2019年底选择“逆行”回来，为家乡写诗、为诗歌拍摄视频。她的镜头里，一个蓝衣女子缓缓走向大海，平静的海水逐渐淹没了她的双脚、小腿、腰部与头发，此时，基吉纳的声音响起：“谁应该活着？谁应该死去？”

　　“我们被迫成为乐观主义者”

　　围绕资金的博弈背后，深刻地反映出全球南北互不信任的现实。“这个问题是比给多少钱更为严重的。”刘振民说。

　　在闭幕大会现场，撕裂一目了然。一边是印度代表激烈地说3000亿美元体现了“发达国家缔约方不愿履行其责任”；一边是欧盟气候特使霍克斯特拉在台下的抗议声中平静地说，COP29将被铭记为“气候融资新时代的开始”，“这是一个雄心勃勃且切合实际的目标，一个兑现承诺的故事”。

　　盖兰透露，闭幕前，主席国召集了一个闭门谈判小组，主要是七国集团(G7)和几个关键的新兴经济体，却没有包括脆弱的最不发达国家，“从我的角度而言，这是一个错误”。盖兰认为，这些国家才是NCQG资金最需要流向的地方，不应该在它们的缺席下讨论最终的决定。

　　SIDS和LCDs在大会后控诉，他们的声音没有被听到，气候谈判不应沦为大国之间的政治博弈。但恰恰是在COP29大会上，过去几年让世界逐渐走向失序的一些地缘政治矛盾集中爆发出来。

　　特朗普的胜选给大会开幕蒙上了阴影，阿根廷在极右翼总统米莱的命令下退出谈判。阿富汗塔利班政府则受邀参会，巴库迎来了首个来自阿塔的气候谈判代表团。

　　围绕贸易单边措施与供应链，激烈的争吵在会场反复出现。欧盟在10月刚通过了将中国电动汽车关税提高至45.3%的决定，今年又是欧盟换届之年，选出了历史上极右翼占比最大的议会。《时代》杂志评论道：“气候地缘政治新纪元正在COP29上演！”

　　在数字与资金结构的争论之外，发达国家与发展中国家间的另一大“战场”围绕着“由谁出钱”展开。《巴黎协定》第九条规定，对发展中国家提供资金是发达国家的义务，但发达国家这次强调：先扩大出资基础，再谈资金目标，满足一定经济发展水平和温室气体排放水平的国家也应承担一定出资责任。

　　经过反复磋商，最终的NCQG案文重新明确了发展中国家的资金贡献属“自愿”性质，可以通过南南合作等方式，并且这些贡献不会改变发展中国家自身的发展地位。“这种贡献和NCQG是完全不挂钩的。”刘振民透露，谈判的第二周，中方一直在和发达国家周旋，强调不要在出资者问题上混淆双方的责任与义务。

　　但站在一些西方观察者的角度，发达国家仍为“引入”发展中国家出钱“开了一个口子”：NCQG决议允许“在自愿的协议下”，通过多边银行给发展中国家提供的所有气候融资都可以计入3000亿目标。

　　在邹骥看来，“文字”的角力与博弈背后，隐藏着一个自《公约》诞生30多年以来始终没有解决的深层问题，即针对《公约》确定的“共同但有区别的责任”原则，发达国家与发展中国家间一直存在着理念与立场上的分歧，“发达国家对其责任的认定是很有限的”，这也是当下全球气候治理的核心挑战。

　　多位受访专家预测，未来几届气候大会上，关于“共区责任”的争议一定会反复上演，特别是随着新兴经济体的经济实力越来越强。

　　面对地缘政治的逆风，刘振民指出，一定程度上，本届气候大会也“算是成功的一届”，至少在资金议题上通过了一份相比1000亿美元有进步的决议，尽管与发展中国家的期待有一定差距，但仍释放出相对积极的信号：虽然美国可能“退群”，但《巴黎协定》下的全球气候多边合作还要继续向前走，不会倒退。

　　“COP29是一次压力测试。”邹骥认为，这说明《公约》作为全球气候治理的基本结构，还有一定的韧性。拉丁美洲和加勒比地区气候融资小组创始人桑德拉·古兹曼·卢纳则对这种“看不见的韧性”有一个很精妙的描述，她对《中国新闻周刊》说：“我们被迫成为乐观主义者，这是我们都在这里的原因。”

　　《中国新闻周刊》2024年第46期

　　声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权